2020-е годы будут характеризоваться регулированием новых технологий. Но в то время как сегодняшние технологии глобальны, правила, регулирующие их разработку и использование, таковыми не являются.
Возникающая в результате фрагментация политики часто объясняется различными ценностями и политическими идеологиями в ключевых юрисдикциях: США, Европейском союзе и Китае. В этом нарративе США предпочитают цифровое невмешательство; Европа выбирает цифровой социализм большого государства; а Китай придерживается политически мотивированной стратегии ограничения одних технологий и расширения других для сохранения общественного контроля.
Но хотя есть доказательства, подтверждающие это повествование, такие общие характеристики не могут объяснить различий в регулировании между странами, которые попадают в одну и ту же идеологическую категорию. Рассмотрим Австралию, Новую Зеландию, Канаду, США и Великобританию. Эти англоязычные демократии имеют прочные связи и принадлежат к пакту о безопасности и обмене разведданными («Пять глаз»). Но каждый из них имеет уникальный подход к технологической политике.
В то время как Австралия прокладывает свой собственный курс по всем вопросам, от законов о шифровании и экстремистского контента до дисбаланса сил между цифровыми платформами и старыми новостными медиа-организациями, Новая Зеландия строит международное партнерство по многим из тех же вопросов, например, в рамках инициативы Christchurch Call. Между тем, Канада больше слушает, чем действует, предприняв последнюю попытку принять закон об онлайн-вещании, гарантирующий, что потоковые интернет-компании столкнутся с теми же правилами, что и традиционные вещатели. США наложили эмбарго на технологии в отношении Китая, но колеблются в отношении внутреннего регулирования даже перед лицом растущих злоупотреблений со стороны крупных технологических фирм. И Великобритания перестраивается со своими бывшими братьями и сестрами в ЕС.
Как показывают эти примеры, несколько факторов, выходящих за рамки идеологии, формируют то, что мы называем технологическим «политическим пространством». Каждая юрисдикция имеет свой собственный ограниченный набор вариантов для управления последствиями разработки и развертывания новых и существующих технологий. А эти варианты, в свою очередь, ограничены как минимум тремя ключевыми барьерами.
Во-первых, это конституционные полномочия юрисдикции по принятию решений, правовые прецеденты и ранее существовавшие соглашения с другими государствами или органами. Эти факторы создают «жесткую» границу правовых ограничений, которую политикам будет трудно — хотя и не обязательно невозможно — обойти. И связанная с этим, несколько более мягкая граница лежит в конфликте политических приоритетов в рамках одной и той же юрисдикции, особенно когда речь идет о «красных линиях» национальной безопасности.
Второй барьер — отсутствие политической сплоченности, общественной поддержки и консенсуса среди основных заинтересованных сторон или разногласия между ветвями власти. Такие ограничения особенно распространены в системах, в которых законодательная и исполнительная власть могут контролироваться разными партиями или где разные партии контролируют каждый из двух законодательных органов. В отсутствие точек соприкосновения мало что можно сделать, пока состав лиц, принимающих решения, не изменится в пользу той или иной группы. И более мягкий вариант этого ограничения может иметь место в демократиях, если правящая группа воздерживается от решительных действий, потому что ее беспокоят предстоящие выборы.
Третьим препятствием является отсутствие у правительства потенциала для эффективной реализации и обеспечения соблюдения политики. Наиболее распространенными причинами этого являются бюджетные ограничения, нехватка квалифицированного персонала, неспособность целевого сектора нести новое бремя соблюдения требований или неадекватная инфраструктура.
В то время как эти потенциальные барьеры, как правило, исключают (или, по крайней мере, делают неэффективными) многие потенциальные политические предложения, разработка политики в области технологий также формируется — и становится более неопределенной — сочетанием стимулов и компромиссов, которые действуют на нескольких уровнях внутри и между правительствами. Здесь мы видим пять основных факторов, которые могут помочь объяснить расхождения в политике схожих стран.
Первый связан с влиянием политики на государственную власть и отношениями с ней. Стратегии регулирования, как правило, либо централизуют государственную власть, либо передают ее другим органам и группам. Централизация часто достигается за счет увеличения доходов и ужесточения контроля над частным сектором и обществом, в то время как передача полномочий обычно включает законодательное закрепление отраслевых стандартов или полное дерегулирование сектора. Способность изменить этот баланс сил сама по себе является стимулом, поскольку влечет за собой перераспределение ресурсов между заинтересованными сторонами — не в последнюю очередь государственной бюрократией, с одной стороны, и бизнес-лобби, с другой.
Кроме того, существует национальная безопасность, на которую может повлиять широкий спектр технологических политик. В то время как законы, разрешающие службам безопасности игнорировать шифрование, могут расширить возможности этих агентств по борьбе с угрозами, законы или судебные постановления, защищающие свободу слова и надлежащую правовую процедуру, могут усложнить их работу.
Четвертый фактор — вероятное влияние политики на права и защиту потребителей. Технологическая политика часто направлена на то, чтобы новые технологии расширяли выбор, снижали цены и поддерживали конкурентные рынки. Но политика защиты потребителей, как правило, осуществляется неравномерно из-за напряженности между национальными и местными властями, неуверенности в том, что на самом деле предпочитают потребители, и сложности оценки таких проблем, как концентрация рынка (особенно когда товары или услуги кажутся конечным пользователям «бесплатными»). Например, в то время как некоторые люди рады, что технические платформы отслеживают их поведение для улучшения услуг, другие предпочитают большую конфиденциальность.
Наконец, существует вероятное влияние политики на собственную власть лица, принимающего решения. Политики, естественно, будут склоняться к мерам, которые могли бы улучшить их собственные позиции, как в настоящем, так и в будущем; но в то же время они быстро откажутся от политики, которая окажется непопулярна среди основных заинтересованных сторон.
Вместе эти ограничения и стимулы дают представление о различиях в разработке политики в области технологий в разных странах, которые в остальном кажутся схожими. Имея это в виду, мы можем разработать детальное понимание того, куда движется технологическая политика в решающем десятилетии. © 2022 Проект Синдикат
Николас Дэвис — глава отдела общества и инноваций Всемирного экономического форума. Марк Эспозито — соучредитель Nexus FrontierTech, а Лэндри Сигне — старший научный сотрудник Brookings Institution.
bbabo.Net